[70]参见全国人大常委会办公厅编著：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第53页。

这就决定了中国特色社会主义制度必定是人类制度文明史上的伟大创造，必定是一套行得通、真管用、有效率、深得人民拥护和支持的制度体系，也必然是具有显著优越性和强大生命力的制度，必须长期坚持、不断发展。习近平强调指出，我们说的依宪治国、依宪执政，依据的是中华人民共和国宪法，而决不是其他国家的宪法;我们实行依宪治国、依宪执政，是中国共产党依据宪法长期执政、全面领导、治理国家，而决不是要否定和放弃中国共产党的领导;坚持依宪治国、依宪执政，首要的是坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的中国特色社会主义政治发展道路不动摇。

五四宪法序言就以陈述性表述确认了中国共产党的领导地位:中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在1949年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利……我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。要用宪法巩固中国共产党领导制度，巩固人民民主专政的国体，坚持人民代表大会制度的政体，坚持马克思主义在意识形态领域的根本指导地位，坚持党对人民军队的绝对领导制度。可见，进入新世纪以来，宪法修改更加聚焦人权和公民权利保护、国家政治体制改革、国家治理体系完善，以充分发挥宪法推动政治文明进步和国家治理现代化的重要作用。通过宪法将党的指导思想转化为国家的指导思想，并通过宪法修改使国家指导思想与时俱进，是我国宪法的一个鲜明特征，也是坚持依宪治国、依宪执政，保证党对国家和社会全面领导的制度安排。每一次修宪、每一条修正案都是对宪法本身的适时完善，更是对依宪治国、依宪执政及时有效的制度供给，增强宪法对我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和法治建设的引领、规范和保障能力。

为此，根据中共中央提出修改宪法的建议，全国人大依照法定程序对八二宪法进行了五次必要的修改。主要的修改内容有： 在序言中，第一，确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位。营商环境创新试点将行政审批改革作为重要抓手，意图通过行政审批的试验创新来带动和激励营商环境的优化重塑。

其次，各类许可创新工具与试验政策往往相互嵌套、层层递进，通过排列组合的方式，使试验创新元素发挥着嵌套叠加效应。当下行政审批改革的试验布局，不但涉及组织法层面的问题，也影响至并联审批、容缺受理、许可承诺等许可程序，关系到证照分离一业一证等许可实体内容。可以说，尽管当下的行政审批改革政策试验事项中，试验授权尚未实现完全覆盖，但今后试验授权的持续应用，将会舒缓审批改革议程下地方先行先试与国家法制统一之间的合法性张力，也将为地方层面的试验创新提供更加广阔的适用空间。就此而言，这一趋于中心化的组织架构设想，需以不损害试验过程中不同利益主体的程序互动作为前提，且组织机构与试验程序的改造需要同步规划，以防止制度设计中出现不同价值追求间的潜在冲突。

在致力于优化营商环境的行政审批改革进程中，相较于高度运动化的减量式审批改革手段，试验式审批改革手段在合法性与科学性等方面具有明显优势，其不仅有助于更为精准科学地推动规制变迁，也更加符合现代行政国家的发展趋向。这种特定部门行政许可领域的试点经验，可为后续系统化的营商环境创新试点工作奠定阶段性的试验基础。

中央分批次、有计划、持续反复地进行证照分离改革的加速试验，并以上海自由贸易试验区内进行的试验孵化为基础，阶段性地在全国范围内适时推进政策扩散与反馈互动。在这一阶段，中央依然未对地方的试验探索施加过多干涉，也并未设定明确的试验目标或进行系统性的试验设计，行政审批改革的政策试验依然带有较强的地方自主探索色彩。基于相同原理，行政审批改革中涌现的容缺受理、告知承诺、信用承诺、区域评估等各类创新元素，在各地的试验创新中也不断叠加升级，并在不同部门行政领域中持续扩散适用，从而进一步嵌套衍化成为新的试验政策工具。然而，由于行政许可法自身具有框架性、原则性、概念性和模糊性的结构特征，其与行政审批改革之间的法律关系始终不够清晰，相关条文规范被虚置化的现象较为明显。

（二）市场竞争机制能够有效调节的。重构政策试验程序并设立专业化的行政机构，是有效提升审批改革试验科学性与法治化水平的重要途径。尤其是，伴随社会经济环境的不断变化，存量许可与许可替代工具之间，更需通过政策试验来建立科学理性的动态衔接。然而，在当前行政审批改革的试验议程下，中央统筹力度的加强，极大加快了原有许可与许可替代工具之间的制度转换，政策试验装置在事实上起到了加速规制变迁的效果，进而放大了行政审批改革进程法治化不足的问题。

譬如，许可承诺制是行政审批改革中极为重要的一项程序创新。这种常规状态下的法定评价义务，在政策试验的特定阶段更加无可规避。

需要说明的是，为行政审批改革试验设立专业行政机构的组织法构思，核心目标在于为试验议程设置、信息管理和许可评价等重要事项提供科学性背书，因而这一构思与试验评估程序的整合再造息息相关。实际上，成本收益分析工具的使用不仅应被法律予以明确规定，其适用范围也应进一步扩展，而不应局限于增设许可的一般情形。

2013年，国务院明确将行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央机构编制委员会办公室（简称中央编办），并将国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室设在中央编办。因此，政策试验机制在行政审批改革议程中获得了前所未有的充分运用。（三）激活审批改革政策试验的创新容错机制 当下的行政审批改革试验，除了存在程序法与组织法方面的缺憾外，还遭遇到了更深层次的困境，即地方政府开展试验的主观意愿与创新动力相较以往有所减弱，地方政府官员的行为动机也日益由积极创新转向消极避责。此种试验嵌套逻辑的呈现，亦是中央对审批改革试验加强统筹的具体体现。在改革实践中，为了尽快实现提升市场效率、降低成本负担的审批改革目标，特定地区或行政领域内的试验政策往往未经科学评估，甚至在未充分考虑不同部门行政领域的价值取向，以及地区间资源禀赋差异的前提下，便径直复制到所有行政领域或铺陈推广至全国范围。在形式法治拘束越发严格的趋势下，创新容错机制能在一定程度上缓和法治主义与试验创新之间的紧张关系，为政策试验的实践运作提供必要的弹性空间。

换言之，行政许可法第13条中的自主决定有效调节自律管理等不确定法律概念，隐含了政策试验机制的制度运行空间。相较于其他领域的改革试验，行政审批改革涉及国家、市场、社会等多维主体关系的变动，政策试验流程的开放属性相对更强。

由于中央大幅强化了对于试验信息的处理控制权，政策试验机制的信息传递与政策扩散效应得以彰显，中央可以通过对试验信息的筛选判断与中枢处理，进一步实现对于试验政策复制速度与推广幅度的控制，从而加速推动行政审批与规制改革进程。遗憾的是，行政许可法第19条，仅仅适用于增设许可的情形。

为使行政许可法第12条与第13条科学衔接，行政许可法第20条专门设定了许可评价机制。在行政许可法对行政审批改革拘束乏力的背景下，如何确保不断扩张的政策试验机制始终在法治的轨道上运行，并在法治化的基础上提高其科学化水准，亟待理论作答。

在我国行政审批改革的试验流程中，尽管各级试点机关对于试验信息数据的中枢控制能力大幅提升，但对于整个试验周期中产生的数据信息，如审批改革试验政策带来的经济效益及其成本数据、预期实现的试验目的及其实际效果等，还没有充分履行信息公开义务。与此同时，围绕行政审批领域的创新政策，地方政府之间亦展开了频繁的政策学习与自主交流活动2021年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求分级分类推进行政审批制度改革，并且明确提出要修改行政许可法。例如，许可承诺制的政策试验，最初在商事改革领域中试行并取得成功，但商事改革领域的试点经验未必契合其他行政领域，若将许可承诺制无限扩张至环境监管等社会性规制领域，是否会引发负面效果？证照分离与一业一证最初在自贸试验区内试行，而自贸试验区无疑在经济、政策环境方面具有特殊性，在短期内将自贸试验区内的改革试点成果强制扩散至全国，事实依据是否充分？再如，在营商环境创新试点工作中，选取的6所试点城市是否具有代表性？地方政策试验的全国普适效应又该如何厘定？凡此疑问，均暴露出审批改革试验程序反思性不足、科学性匮乏的缺憾。

在事中事后监管的工具箱中，信用规制工具发挥了极为重要的功能替代作用。要实现试验过程的信息公开，关键在于明确行政机关的信息公开义务。

其一，有必要推进创新容错的政治判断及其考核机制的法治化进程，根据行政审批事项类型的改革难度，细化减免地方政府及其官员责任的法定标准，在法治框架下明确问责与免责的法律属性，从而为行政审批改革的创新试验提供更为宽松的政治环境。（一）行政审批改革政策试验的试验嵌套逻辑 社会科学领域的学者常采用试验嵌套这一概念，来概括当代中国诸多领域的公共政策试验在试验策略、试验过程、试验创新内容方面，呈现出的分解整合、关联叠加等特征。

其三，地方自主试验较难引发全国层面的规制变迁或在较大范围内产生辐射效应。在行政审批改革试验领域中，要缓解这对紧张关系，需要充分考虑规制行政的自身特性。

尽管政策试验过程始终建立在央地互动基础之上，但较之以往，中央在行政审批改革政策试验中的统筹角色越发凸显。在优化营商环境的改革背景下，除了涉及普通公众的证明事项之外，行政审批改革的试验目标还常常围绕如何降低市场主体的成本负担而展开。最后，应当尽可能打破试验黑箱状态，通过信息公开与公众参与提升试验程序的开放性，为试验的科学性提供信息保障。在形式法治拘束越发严格的趋势下，创新容错机制能在一定程度上缓和法治主义与试验创新之间的紧张关系，为政策试验的实践运作提供必要的弹性空间。

行政审批制度改革中的诸多重要试验决策事项，也往往会纳入相关审议议程。再如，在证照分离改革的试验过程中，依循照后减证的放松规制思路，试点地区以分类清单方式将诸多涉企经营许可事项改为适用行政备案。

当前行政审批改革中诸多试验事项的方案设计、阶段化策略、试验组合模式以及信息扩散过程，均鲜明地体现出中央统筹的转型趋势，其中证照分离改革的政策试验全流程便是典型例证。另外，由于中央在行政审批改革试验中的信息中枢与数据管理角色愈发重要，设立更为专业的行政机构，也能更好实现对创新试验数据库的信息管理，进而为各类指令的发布提供更为缜密科学的理由说明，极大提升行政审批改革政策试验的科学化和理性化水平。

在中央层面的试验设计下，证照分离这一行政审批改革模式，在短短数年内便实现了从上海市覆盖到全国，无论政策的扩散速度还是扩散辐度，都彰显出中央统筹的助力加速效果。行政审批改革的创新试验嵌套在国家—市场结构变迁的宏大试验系统之中，彰显了当代中国国家治理试验方案环环相扣、嵌套设计的宏观逻辑。